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李俊

 
 
 

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六十年的土地改革将向何处去?   

2013-11-02 01:28:07|  分类: 真实世界的经济学 |  标签: |举报 |字号 订阅

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六十年的土地改革将向何处去?

 李俊

    从1950年的土地改革法颁布至2010年,中国土地改革经历了60年的历程。这60年的风雨,记录着“土改”的每一次脚步。这次,位于十字路口的“土改”将向何处去?这是很多人关注,同时也备受争议的话题。“土改”之所以成为难题,是因为土地改革触动了很多利益者,这些利益者就成为“土改”的阻力,当然,这中间,其实还有更深层的历史问题。

1950年6月30日,毛泽东颁布命令,公布施行《中华人民共和国土地改革法》。土地法规定,土地改革的根本目的是要“废除地主阶级封建剥削的土地所有制,实行农民的土地所有制,借以解放农村生产力,发展农业生产,为新中国的工业化开辟道路”。中共中央决定从1950年冬天开始,分期分批地在拥有3.1亿人口的新解放区全面实行“土改”。至1952年底,“土改”工作基本完成,3亿无地或少地的农民分得了约7亿亩土地和其他生产资料。

实际上,1950年的“土改”只是把土地由地主私有制变为农民私有制,并且没有实现土地公有制。1953年到1956年在全国范围内进行社会主义改造,同时也完成了土地有私有制到公有制的转变。1950年的“土改”让广大农民获得了土地,改善了生活,从而提高了生产积极性,农业生产因此得到发展。要是当时能够尊重这种农民私有制,那么今天“土改”的问题就不会站在十字路口上。

其实,大陆和台湾都在相同时间做了“土改”。一九四九年后,国民政府迁台,重新规划土地使用,大力推动三七五减租、公地放领、耕者有其田等改革措施,并调整土地所有权的分配,以改善多数佃农的生活。相对大陆的“打土豪”、“分田地”、“没收地主土地财产”, 台湾实行的是温和的社会改良,对地主利益进行补偿。台湾第二次“土改”,实行耕地的转移与合并,农民之间以互换耕地的形式,把分散在多处的小块土地集中在一起,以利于农事耕作和管理;或者以自愿结合的形式,将不规则的耕地联成一片,办成标准农场以综合利用。上个世纪90年代前,台湾《土地法》第30条规定:“私有农地所有权之转移,其承受人以能自耕者为限,并不得转移共有,但因继承而转移者,得为共有。违反前项规定者,其所有权转移无效。”因此,1990年台湾当局对此条款进行修订,调整私有农地所有权转移受让人必须为自耕农的限定,从而为土地流转制度的改革扫清了法律上的障碍。而台湾第三次“土改”,重点在于解决农地的市场化问题。

中国农村土地改革始于安徽省凤阳县小岗村。1978年的一个冬夜,该村18人按下手印,搞起“包产到户”,一时惊天动地。从偷偷摸摸到得到肯定,小岗人在几年内迅速“冒尖儿”。随后,家庭联产承包责任制在全国广大农村推广开来。这就是所谓第二次“土改”,这种试验模式是被逼出来的。就这样,家庭承包责任制在全国进行推广。这种以家庭为单位向集体组织承包土地等生产资料和生产任务的农业生产责任制形式,成为一种生产方式。其基本特点是在保留集体经济必要的统一经营的同时,将土地和其他生产资料承包给农户,承包户根据承包合同规定的权限,独立作出经营决策,并在完成国家和集体任务的前提下分享经营成果。但是这种避免土地私有化的制度安排,将严重影响土地的流转,使农民无法享受土地升值等带来的好处。

在中国“土改”历程中,不得不面对的问题就是土地私有化的改革。然而,一直以来,土地私有化都是被主流意识形态所否定的。王鲁湘在凤凰卫视中文台4月25日的《世纪大讲堂》节目上说过一句话,“30年前,中国的改革是从解决农村土地制度打开缺口的;30年后,农村土地制度日益成为诸多矛盾的重点。”在一些反对土地私有化的观点中,我们经常听到的一种说法是,“土地私有化会加剧贫富分化,造成社会不安定”。还有一种说法是,“土地私有会导致土地兼并、导致社会危机,甚至会导致农民战争。”一些人认为土地私有化之后,农民就会轻易地把土地卖掉,结果就会导致很多农民失去土地,对社会稳定造成一种威胁。有一种观点虽然不反对土地私有化,但是前提就是完善农村保障体制。他们认为,在现有情况下,土地不能归农民私有,是因为土地是农民的最后保障。这种看法实际上就是把农民当作傻瓜,好像他们不懂得保护自己的利益,不知道土地可以作为一种保障。我们可以思考一下,钱财是掌握在自己手上安全,还是交给别人保管安全?既然土地能够给农民带来巨大收益,那么他们肯定不会轻易出卖土地。

中国宪法规定,所有农村土地均为国家所有,国家再通过30年承包合同将土地租赁给个人,但是,国家却可以较为轻易地收回这些土地。在这种土地制度安排下,农民并没有真正享受土地升值的成果。从经济学角度来看,土地私有化可以使土地的配置更有效率,土地的自由交易可以使土地发挥最大的作用。要是从法与经济学角度来看,土地私有制最大的好处是可以遏制官员圈地。既然土地是我的东西,你就要跟我做交易,不能抢。

小产权房成为很多人心中的痛,并且也是被关注的热点。所谓的小产权房,一种是在集体建设用地上,即“宅基地”上建成的房子,只属于该农村的集体所有者,外村农民根本不能购买;另一种是在集体企业用地或者占用耕地违法建设的。乡产权房的法律属性如何,究竟是否合法、能否购买或转让?这都是问题。尽管一些地方政府开始承认部分小产权房的合法地位,但是这个过程实在过于曲折。实际上,农民可以拥有自己的住房,但不能拥有自己的土地,因此他们无法将其用作贷款抵押物。由此可知,导致城乡贫富差距日益严重的原因并不是土地私有化,而是土地不能私有化。

一直以来,社会上都有保护农民利益而反对土地私有化的论调。事实上,这种土地的“国土制”,才是对农民的真正剥夺。民土变国土有三个环节,第一环,农地征用;第二环,向集体支付补偿;第三环,土地批租。所谓的征用,无非就是“剥夺、充公、没收”的同义词。经过征用之后,政府做出补偿,也就是支付所谓安慰金。最后的环节就是,政府支付了征地补偿金之后,就可以放手批租土地了。这种补偿并不是按照土地市价决定的,而是遵循着相关文件的规定。比如,在计划经济时代,国家征一亩地的补偿金,也就等于种植一亩土地三四年所得的净收益。当然,现在这种补偿价格有所提高,从几万元一亩提到10万元一亩,或者更高一些。然而,相对政府拍卖价格来看,即使几十万元一亩的补偿,也不抵拍卖的零头。

房价越来越贵,地王也越来越疯狂了。然而,农民能够从其中获得多少收益,这是值得思考的问题。可以说,农民是土地私有化的最大受益者。要是我们认真算算征地补偿金与土地市价之间的差额,就可以知道“流失的土地权利租金”的数目简直惊人。政府一直都想方设法增加农民收入,但是为何不知道土地私有化是一种很好的途径呢?

中国“土改”将向何处去?台湾的第三次“土改”能否给大陆带来一些借鉴?台湾的第三次“土改”就是打破流转限制,对农地输出的政策也做了一些调整,比如说城市建设,经济建设,它要需要土地,土地就可以转让。因此,台湾第三次“土改”就是解决了一个市场化问题。如今,徘徊在十字口的中国“土改”,将向何处去?土地私有化离我们还有多远?这一天的到来,还需要等待多久?

“土改”问题涉及的层面太多,有经济问题,同时也有政治问题。其实,土地问题并没有那么严重。尽管不可以进口土地,但是进口粮食就等于间接进口土地。很多时候,土地问题被赋予太多政治使命,这让整个改革局面难以打开。中国要继续解决的问题,就是如何把产权不断界定清楚。因此,土地私有化其实就是一个产权界定的过程。60年的“土改”历程,还需要停留在十字路口等候多久?这个答案依然在人们的猜测之中。

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