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李俊

 
 
 

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分税制改革的思考  

2013-12-25 17:32:53|  分类: 真实世界的经济学 |  标签: |举报 |字号 订阅

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分税制改革的思考

 李俊

中国的分税制改革的背景,就是上个世纪80年代末90年代初,中央财政陷入了严重危机。正是这场财政危机,从而拉开了1994年的分税制改革序幕。分税制的实行之后,中央财政重获活力。这个改革对中央财政产生了正面效应,但是各种弊端也随之出现。

分税制改革之前,中央财政确实很薄弱。以1992年为例,全国财政收入3500亿元,其中,中央收入1000亿元,地方收入2500亿元,中央财政支出2000亿元,赤字1000亿元。当时,地方搞的税收承包制。这包括收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成等方式。

    学者赵忆宁在《我国分税制决策背景历史回放》一文上说道:“上海实行的是定额上解加递增分成的模式。定下每年财政收入165 亿元,100 亿元归中央财政,65亿元归地方财政,每增加一亿元,中央与地方五五分成。结果,上海实行财政包干五年,年年财政收是163 亿元——165 亿元之间,一点没增长。对北京采取的是收入递增包干分成模式,约定的年增长率是4%.5年之中,北京每年财政增长为4%. 分税制之后才发下北京隐瞒了98亿元的收入。”

赵忆宁说道:“所谓承包是‘包盈不包亏’,即使包上来的也跟不上物价上涨,物价一涨财政就又缺了一块,这些都造成了税收来源困难。同时,地方承包了以后,就有了这样一种心理:我增收一块钱,你还要拿走几毛,如果不增收不就一点都不拿了吗?于是就出现了‘藏富于企业’、‘藏富于地方’的现象,给企业减免产品税,造成“不增长”,然后通过非财政途径的摊派,收取费用。最后生产迅速发展,而间接税(产品税)收不上来。如此,中央收入被‘包’死了,‘包’到了中央财政困难的窘境。而地方的日子相对于中央财政要好过得多。”

正是税收承包制对中央有各种不利,尤其造成中央财政极其困难。正是这种背景下,从而推行分税制改革。按照分税制改革方案,中央将税收体制变为生产性的税收体制,通过征收增值税,将75%的增值税收归中央,而地方只能获得25%的收益。中央政府负责国防、外交、转移支付、战略性开发等预算开支,而地方政府则负责提供普通教育、医疗等公共服务。

分税制改革导致中央政府税收比重过高,地方政府缺乏可持续发展的财政汲取能力。这样的分税制改革,中央拿得过多,地方拿得太少,但是地方政府要负责地方一切公共服务的开支。财政部财政科学研究所所长贾康曾认为,“1994年改革之后出现各种问题,例如县乡财政困难、土地财政等,都是因为分税制没有随时代发展而贯彻到位所导致的问题。”

因此,分税制改革遭遇地方的反对。1993年8月30日,中央拿出了分税制改革的第一个方案。9月2日,中央政治局常委会议讨论通过该方案。可是很快,广东省委就给中央写的报告,要求广东单独实行包干。广东这方的观点就是,如果包干制取消,广东就什么大事也不能干了。同时,还有一些省长私下说,以后要到朱镕基那里领工资。

面对地方的阻力,中央克服重重的困难,从而把分税制推行下去。从此,中央财政收入得到快速增长。2012年,全国公共财政收入117210亿元,比上年增加13335亿元,增长12.8%。其中,中央财政收入56133亿元,比上年增加4805亿元,增长9.4%;地方财政收入(本级)61077亿元,比上年增加8530亿元,增长16.2%。财政收入中的税收收入100601亿元,增长12.1%。

分税制的改革,也导致了中央请客,地方买单。中央拿得太多了,但是承担的事务却很少。很多事务都是地方政府负责,却没钱花。地方财政支出占80%多,但是中央的财政支出只占全国财政支出的百分之十几。因此,地方政府只能寄托在中央转移支付,从而解决财政困难。

天津财经大学财政学科首席教授李炜光认为,“分税制无法起到平衡地区差异的作用,更导致了地方政府财源缩减,促使其从预算外寻找收入来源。城市财政主要以出卖土地为自己筹集财政收入,越是东部地区。卖地收入占地方财政收入的比例越高。而县乡财政则只能靠收费和罚款来维持。由此,一种新的‘二元财政’的格局开始形成。这是近年来我国地方政府行为出现的一个令人瞩目的新变化。越是在农村,越是在农业地区.越是在经济不发达地区,越是基层的小集镇和小城镇,对个体、中小企业的收费、罚款就越严重,甚至让路政、交管、城管等上路收费和罚款,搜刮过路的汽车司机。”

中国法学会财税法学研究会副会长俞光远认为,“政府间财政转移支付制度也不规范、不科学。分税制改革后实行的税收返还、体制补助和上解是从原来体制延用过来的,由中央财政列支拨出返给地方,由地方自主安排使用,其性质属于一般性转移支付,是新旧体制衔接过程对地方既得利益的补偿,由于其决定因素不是地方标准收入与支出的差额,因而难于发挥调节地方财力、缓解地区间公共服务水平差异的重要作用。一般性转移支付制度不规范,随意性较大。如转移支付规模的确定不规范,预算安排上的随意性较大;在标准收入的测算上,涉及的有关因素不够广;在标准支出的测算上,对各地成本差异因素的运用也不够等。专项转移支付分配办法也不规范,主观随意性大:专项分配范围过大,项目过多过杂;专项规模变动频繁,项目增减比较随意;中央政府有关部门直接对口下级部门,戴帽下达的项目过多。”

中央财政收入的三分之二,是通过转移支付给地方,其中接近一半的转移支付是专项的,审批权力握在各个部委手中。正是这样,很多地方政府官员都跑到部委要钱了。谁会送礼,谁会拉关系,到时获得转移支付就多一些。有的地方贡献很多,然而得到转移支付却很少,这是很不公平。这种情况下,地方政府要钱的话,就更加看中央脸色办事。对全国财政收入贡献最大的省份广东,人均财政支出却在连年下降。1998年是全国第5位,2006年排到了靠前的11位,2011年就已经落到了20名之外。因此,这对广东来说,是很不公平的。广东省财政科学研究所所长黎旭东认为,“广东可以为全国财政做贡献,但也应该享受基本的国民待遇啊。如果粤北山区的很多地方,人均财政支出比湖南等中部省份都低,这说得过去吗?谁发展谁吃亏,谁穷谁有好处,谁还愿意发展?”

前任广东省发改委主任李妙娟认为,“1994年开始实行分税制后,每一次调整,财力都在向中央集中,从当初的两成提高到现在的五成;可地方要干的事越来越多,外来人口的义务教育、医保社保、保障房……地方的积极性怎么调动?”

随着营改增,地方独享的营业税也变成和中央共享。这个改革之后,地方独享的税种,以后将有75%给中央拿走。营业税原本是地方主要的税收来源,但是独享将成为历史。这个营改增的改革,将减少地方税收收入。

分税制改革的方向,应该在分成方面进行改革,中央不应该拿那么多。地方政府只能拿走四分之一,实在是太少了。100元的税收之中,地方只剩下25元,省级政府拿走一些,市级也要拿一些,到了县级就没什么钱了。这100元之中,县级政府拿到的钱往往只有几元了。分成方面的改革,应该把地方的分成比例提高,最好能够做到五五分成。

面对财政收入的压力,很多地方政府通过卖地来解决。卖地成为很多地方政府财政收入的主要来源,从而被称为土地财政。虽然土地财政解决地方收入问题,但是这个收入稳定性很低,所以存在很大危机。如果楼市不景气,那么地方卖地收入就会锐减,从而陷入财政危机之中。

同时,分税制也带来地方各种乱收费。分税制的税留给地方太少,所以往往就会在费这方面打主意,从而催生各种乱收费现象。地方没钱了,但是各个方面都需要用钱,自然只有走险起来,想出各个名目来收费。

分税制“藏藏富于中央”,从而“穷于地方”。这绝对不是一种好现象,所以这个需要改了。我觉得在分税制方面,应该考虑地方的情况,中央要拿少一点。

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